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城市水務市場準入開放五年間

日期:2011-02-21 16:04    來源: 海南天涯水業(yè)(集團)公司

城市水務市場準入開放五年間

 

     2002年12月27日,建設部發(fā)布《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》,文件與其后陸續(xù)發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》等一系列文件系統(tǒng)規(guī)劃了包括城市水務在內(nèi)的城市公用事業(yè)改革開放“路線圖”,為地方政府特別是蜮市政府準人開放行為確定了“政治正確性”,為國內(nèi)外投資人提供了明確的政策預期和法律保障,為城市水務市場各類主體規(guī)定了行為準則。與此同時,國家發(fā)展改革委、國家環(huán)??偩值炔块T對城市水務市場準入開放也頒發(fā)了相關政策性文件。

  20世紀90年代,國外水務公司開始直接投資我國城市水務,各地先后出現(xiàn)零星的試探性的合作項目,合作方式以BOT為主。但由于政策供給不足,操作上欠缺依憑和經(jīng)驗,潛在的問題漸漸開始露頭。中央政府相關部門審時度勢提出的準入開放和規(guī)范操作并舉的一攬子政策性文件,無疑成為城市水務改革開放健康發(fā)展的“及時雨”。

  五年來,城市水務市場準入開放向縱深發(fā)展,投資和運營主體多元化的格局逐步形成,不同經(jīng)濟成份、不同競爭優(yōu)勢、不同經(jīng)濟規(guī)模、不同國家的企業(yè)紛紛向一二三線城市水務領域進軍。雖然沒有嚴格的統(tǒng)計,但目前全國各地城市包括四大直轄市、所有省會城市、大部分地級市以及一部分縣級市基本上都有了“外來人”投資和運營的水務項目。這些項目形式多樣,有單體的BOT、TOT、委托運營等形式,有水務企業(yè)股權(quán)交易形式等等。強勢的城市水務投資者更傾向于直接為終端客戶提供服務,實行全面的資產(chǎn)管理。

  2007年12月21日;北京首創(chuàng)股份有限公司與湖南省人民政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》。根據(jù)該協(xié)議,首創(chuàng)股份將以BOT方式協(xié)助湖南省完成“三年覆蓋計劃”的城市污水處理廠的建設和運營工作。此項深層次的全面合作凸顯了首創(chuàng)股份城市水務領域最佳成長企業(yè)的成色,也顯示出政府和企業(yè)攜手治污的良好關系。

  如果說首創(chuàng)股份是只超級成長股,那么威立雅則是一只超級大藍籌——“百年老店”、世界500強,專注于城市水務在內(nèi)的環(huán)境服務,在我國水務領域投資最大、項目最多。與威立雅和首創(chuàng)股份  “雙子星座”交相輝映的還有大量的二、三線優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

  這些“闖入者”整體上的良好表現(xiàn)促進了競爭,提高了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和效率改進的動力,提升了企業(yè)管理能力和服務水平,提供了城市建設的增量資金,改善了城市投融資和水務設施建設、運營狀況,為我國城市水務的健康發(fā)展和城市水安全保障作出了應有的貢獻。

  在城市永務市場準人開放及其規(guī)范化過程中,建設部依據(jù)“公開、公平、公正”原則規(guī)定的招標投標制度,為城市政府選擇合格的最優(yōu)的合作伙伴以及投資人之間的公平競爭提供了前提條件。此前的一些城市水務項目由于沒有采取招標投標,程度不等地存在經(jīng)濟上法律上的瑕疵,項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)了種種爭議,有些投資人在非競爭狀況下取得“非份”的合同條件,造成不良社會影響。 

  城市水務市場準人開放制度創(chuàng)新的一個重要方面是特許經(jīng)營制度的建立和完善。特許經(jīng)營制度內(nèi)容豐富,最表象的特征是投資人不僅要與代表政府的經(jīng)濟實體簽署經(jīng)濟、技術(shù)、管理方面的商務合同,而且要與政府或者授權(quán)機構(gòu)簽署特許經(jīng)營合同。特許經(jīng)營制度的本質(zhì)是建立政府和企業(yè)的新型關系,改變政府直接投資、直接經(jīng)營導致的政企(事)不分、職責不清、越位與缺位并存等狀況。此前一些合作項目大多數(shù)僅備一份言辭粗疏的非正式文書,有的甚至是市長簽字的“白條”,權(quán)利、義務、責任含混不清,爭議一起,政府、企業(yè)無所適從,不堪混亂,公眾利益難免受損。從這個意義上說,特許經(jīng)營制度的建立也不是空穴來風,而是適應改革開放實踐的迫切需要產(chǎn)生出來的。關于特許經(jīng)營合同的性質(zhì),學術(shù)界有行政合同和民事合同之爭,由于我國無行政合同之設,此間題也就暫時存疑。實際操作中,關于合同爭議解決,一般約定選擇境內(nèi)仲裁機構(gòu)仲裁。

  在與投資入互動過程中,政府能力得到顯著提升,特別是咨詢機構(gòu)的參與大大提高了談判水平。此前,合作項目的合同文本由投資入提供,爭議解決機構(gòu)大多選擇境外的,出現(xiàn)爭議后中方常常僅僅由于費用高企就望而卻步。實行特許經(jīng)營制度后,政府通過特許經(jīng)營合同、股權(quán)結(jié)構(gòu)安排或通過設立獨立董事之類的特殊安排保證政府對項目的控制和監(jiān)管;成熟的投資人也充分認識到城市水務的特殊性,樂于在法律和合同的規(guī)制和保障下與政府溝通、交流,展開正常的經(jīng)營活動,并樹立“義利并舉”的企業(yè)形象。威立雅上海浦東自來水公司董事長米蓋斯坦言,對公司來說,政府委派的獨立董事是一個很重要的角色,他及時帶來政府政策及規(guī)劃等方面的信息,對公司決策十分重要。他透露,獨立董事的否決權(quán)自公司成立至今還沒有行使過。

  眾所周知,城市水務市場的準人開放,投資和運營主體的多元化是手段,目標則是促進競爭、提高效率、提高服務水平。投資人一般避諱與其他從業(yè)者比較,但競爭標桿的樹立則是不爭的事實。比如,水價調(diào)整要審核成本,過去是政府直接投資、直接經(jīng)營,難免出現(xiàn)“內(nèi)部入”控制現(xiàn)象,“外來人”的進入和存在無疑提供了參考、對比的參照系。

  效率的提高當然要著眼于企業(yè)內(nèi)部新技術(shù)的運用、管理水平的提高。中標企業(yè)在一個較長的時間維度和商業(yè)平臺上優(yōu)化配置資源實行公司化的統(tǒng)籌運作具有十分明顯的經(jīng)濟上的合理性,避免了一般性規(guī)劃和實際操作脫節(jié),避免了短期行為。而我們常??吹降氖窍嚓P空間規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃做得十分精心細致,但對資金的投入和安排等方面缺少籌劃和運作,基礎設施建設安排缺少優(yōu)化設計,或出現(xiàn)短缺或出現(xiàn)浪費,在經(jīng)濟上缺乏合理性,自然影響了城市水務整體效率的提高。

  言市場必論價格,而關于價格,此前屢被提及或討論較多的話題是“賤賣”。某外資企業(yè)在廣東廉江的供水項目、某外資企業(yè)在長春的污水處理項目常常被拿出來討論,都是由于在項目合同條件方面體現(xiàn)出信息不對稱性和經(jīng)濟上的不合理性而導致爭議,使得項目難以為繼。現(xiàn)在由于招標投標制度下的競爭,討論的話題轉(zhuǎn)化成“高價拿項目”。前一段時間的所謂水務項目的資產(chǎn)溢價爭論,核心問題是擔心交易價格高企會向消費者轉(zhuǎn)移。其實,與一般商品交易不同,特許經(jīng)營合同的合同條件、資產(chǎn)邊界、經(jīng)營期限對轉(zhuǎn)讓價格有重大影響,其他如投資人對用水戶增加的判斷、對增值服務獲益的預期、企業(yè)獲得資金的成本、企業(yè)在資本市場的運作等等都是影響價格的重要因素,重置法評估出來的價格很難體現(xiàn)資產(chǎn)和企業(yè)的公允價值。

  在很多場合,城市政府有關部門常被問及:城市水務引進投資人的動機是出于引進資金還是機制改革?一般的回答更多都是闡述后者,引進資金的話題總是一帶而過。這其中可能有規(guī)避“圈錢”嫌疑的苦衷。但是,由于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展,城市用水區(qū)域不斷擴展,用水戶不斷增加,水質(zhì)標準和水環(huán)境保護要求不斷提高,城市水務所需要的工程建設資金和運營費用需求量不斷增加,缺口也很大。城市政府通過授予投資人城市水務特許經(jīng)營權(quán),盤活存量資產(chǎn),合法合理取得建設資金,在投融資角度上無疑是一種好的選擇途徑。不過,業(yè)內(nèi)人士常有指責的是,盤活水務資產(chǎn)的資金常常沒有“??顚S谩?,沒有用在城市水務上。此節(jié)一言難盡,對城市政府操控大盤的能力、對城市建設項目先后次序的科學安排形成考驗。

    改革必然涉及利益的重新分配。城市水務市場的準入開放必然觸及既得利益,因而也必然出現(xiàn)不同的聲音。正如多元投資主體的出現(xiàn)促進了競爭,不同聲音的存在對于不斷校正偏差,怵化方案,促進城市水務健康有序改革和發(fā)展,切實維護和平衡包括社會公眾在內(nèi)的各方利益主體權(quán)益大有裨益。正是在這個意義上,五年來,城市水務市場準人開放的相關研究和討論真正呈現(xiàn)出“百花齊放,百家爭鳴”的可喜局面。相信在知與行的相互砥礪中,我國城市水務的改革和發(fā)展不斷取得更大的實績,為落實科學發(fā)展觀,建設小康社會,增進人民福祉作出更大的貢獻

 

責任編輯:三亞環(huán)投集團